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综合管廊工程施工图设计的资源匹配建议

  北京中建政研信息咨询中心宋志宏、梁舰、冯海忠

  【建设行业.报道】施工图设计是项目工程设计过程中的最后一个环节,施工图是指导施工的最直接依据。

  我国现阶段采用的明挖现浇、预制拼装或盾构技术建设城市地下综合管廊,相对来说其技术的成熟度已经很高,项目的核心边界条件和技术经济参数也都比较明确,对于这一类工程若采用PPP模式建设运营,那么,最有可能把设计风险分配给社会资本承担的应该就是施工图阶段的设计。

  政府实施机构采用不同的施工图设计风险分配机制将使其对自身的管理要求和对施工图设计承担单位的资源匹配要求会有不同的着眼点。

  1、政府承担风险时综合管廊施工图设计单位的选择

  ①、设计资质要求

  一般来说,凡根据工程规模确定的初步设计承担单位的设计资质便是要求施工图设计承担单位的同等或以上资质,即施工图设计承担单位的设计资质不能低于该项目初步设计承担单位的设计资质。对于城市地下综合管廊工程来说,我们曾建议其初步设计承担单位应具有国家建设行政主管部门颁发的甲级工程设计证书(不设行业限制),那么当独立遴选该项目的施工图设计单位时,也应该以其具有甲级工程设计证书为基本要求,同时考察其信誉与业绩。

  ②、需要把控的主要风险

  需要特别强调的是,在这种情况下,政府实施机构组织的施工图设计招标不属于PPP模式的社会资本采购范畴,中标的设计单位要与政府方共同承担PPP项目的设计风险。

  为使政府方尽可能地少担设计风险,那就需要选择一家尽可能多的能承担风险的设计单位。此时政府实施机构应重点关注如下几个方面,即:除了要避免施工图设计可能出现的一般性错漏碰缺和延迟交图等风险外,还需突出考虑设计潜在的缺陷风险、绩效风险、技术落后风险、升级障碍风险等,其中缺陷风险包括设计单位的能力缺陷和设计成品的数、质量缺陷,而绩效风险则主要表现为设计单位在施工图设计过程中把握技术经济综合效益控制方面的能力,即所谓限额设计或保证施工图预算不突破初步设计概算的能力。因此,政府方必须甄选优秀的设计单位并通过该设计单位创造的优良设计产品来化解风险,具体的说,就是在进行综合管廊施工图设计单位招标时,最好能在原资质等级的基础上再提高一个等级,选择出能力超强的设计单位;或者在资质等级等同的条件下,注意对参与投标的设计企业进行实际业务考察,必要时,采用深入企业内部调研的方式以获取对对方能力的充分知晓。

  ③、选择方式

  综合管廊施工图设计按费用规模衡量属于公开招标范畴。

  鉴于上述该阶段设计所考虑的风险因素,较好的方式是将通过考察的设计单位作为邀请投标对象,采用邀请招标的方式实现施工图设计单位采购。

  2、设计风险交与社会资本时施工图设计单位的选择

  在这种情况下,政府实施机构发出的招标文件便是PPP项目EPCO模式的要约邀请,此时竞标施工图设计的单位其角色已经转变成社会资本。

  投标的社会资本可能是具有设计资质的、包括施工、运营、融资能力在内的实力强劲的单一工程总承包商,也或许是包括拥有设计资质独立法人在内的、与其他社会资本构成的联合体。此时,政府实施机构的采购责任就是把好潜在的承担设计的社会资本入门关,即除了考察他的设计资质,同时还要看他有没有能力既把设计责任担当起来又在不损害公共利益的前提下通过释放它的技术优势和管理能效收获项目的建造和运营的综合效益。而这个能力就是工程总承包能力。

  工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同,对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。对于PPP项目,社会资本在采用EPC建设管理模式建造完毕后,还要进行有效的特许经营期的运营管理,因此,社会资本在施工图设计阶段还有一个权衡建造与运营投入关系的问题,这将为施工图设计留下优化的空间,同时也将对施工图设计单位构成考验。

  综合管廊PPP项目EPCO模式下对施工图设计机构的选择应注重以下几个方面:

  ①、资格预审

  在项目完成初步设计并采用EPCO模式发包时,无论是单一投标人还是联合体投标人,在设计环节要完成的任务就是施工图设计,从事设计的机构不再适宜简单地称为设计单位,他就是未来PPP项目的社会资本方。因此,按照PPP项目政府采购办法的要求必须实行资格预审。

  投标人资格是一个需要系统性证明材料支撑的形象表达。以下仅就设计资格预审需要注意的几个问题做一简述:

  a)投标人主体资格(关注单一总包商或联合体内的设计成员的设计资质)

  投标人要以出具的下列证书证明其主体资格:企业法人营业执照、法人授权委托书、组织机构代码证、税务登记证、设计资质等级证书、联合体协议书(如果是联合体的话)。

  b)项目设计经理及设计资源配置

  推举的项目设计经理简介,设计资源配置说明,项目设计经理及设计团队的信息必须齐全,并对项目经理和主要设计人的资格、资历、业绩及经验等进行必要的文字描述,附:项目经理和主要设计人的资格证书、学历证书、职称证书。

  c)投标人业绩

  投标人业绩是资格预审的重要指标。投标人必须按照要求提供近年来承担的类似工程设计(或工程总承包)情况一览表,并附:项目合同、竣工验收证明材料、业主评价报告等。

  注意,工程业绩尽可能是登记的项目设计经理组织实施过的工程项目,主体公司的业绩仅作为参考。

  d)投标人的企业财务状态

  投标人需要对本公司的财务状况进行说明并具备接受招标人关于履约担保的相关要求。它主要包括三个方面:账户信息;资产负债情况;第三方财务审计情况。

  e)投标人的企业信誉和信用

  投标人提供的可资证明其信誉、诚信等方面的附件可以作为具备资格的重要的参考依据。如安全生产许可证、ISO9002质量体系认证证书、ISO14001环境管理体系认证证书、ISO18000职业健康安全管理体系认证证书、国内有关机构颁发的企业AAA信用证书、国内有关机构颁发的优秀设计奖、优质工程奖和优秀工程总承包奖等。

  ②、采购执行过程中的报价评审

  采购执行过程中的报价评审是考察综合管廊EPC项目社会资本施工图设计和对项目总体掌控能力的关键环节。

  原则上EPCO模式的投标文件由商务报价书、技术建议书、实施建议书三部分文件构成,且在投标文件编制过程中承担设计的部门起着决定性的作用。招标代理机构应合理设计标底价格、评标办法、评分项分值及权重,着重审查它的技术建议书和项目实施建议书的编制水平和质量,利用综合评分法选出得分最高者并授予中标资格。

  ③、合同谈判

  获得中标资格的社会资本应在规定的时间内与政府实施机构进行合同谈判并签订项目合同。在这个过程中不乏谈判失败而由第二中标人替补并与招标人继续进行合同谈判的现象发生,也就是说,合同谈判又一次给了招标人进行细节化甄别的机会。

  3、设计风险交与社会资本时施工图设计机构应体现的价值

  ①、使政府实施机构解脱设计管理重负

  项目的设计管理不是政府实施机构所擅长的管理对象。EPC模式即源于业主希望减轻建设程序的管理负荷与压力并通过提高对总承包人的要求、提高收益回报、总体风险包干的方式来实现合同目的。因此,将项目包括设计在内的全部工作内容交给有经验和能力的高水平总承包商来完成,业主的管理机构就可以相对精简。就施工图设计管理而言,政府实施机构要做的事就是审查交付的施工图是否满足初步设计的原则,而关于图纸细节上的问题、对应图纸所要投入的工程成本问题就无需过问了,这样既有利于专业的承包商发挥其设计管理运行效率,也达到了减轻业主负担、释放业主管理压力的目的。

  ②、相对固定业主风险

  尽管在传统的施工总承包合同模式中也有固定总价合同形式,但是由于传统施工总承包中承包人无法参与到设计中去,因此一旦发生设计变更和现场签证就需要对工程价款以及工期进行调整,实际上无法实现固定工程价款的初衷,因此绝对不可调的固定总价合同比较少见,最终往往变成暂估价加上洽商变更的合同价款形式。

  在EPC模式中,业主与总承包人签订EPC合同,把建设项目的设计、采购、施工、调试等工作全部委托给了工程总承包商来实施,由工程总承包人统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制,只要不涉及突破设定范围的业主变更,其风险均由工程总承包人承担,从而使业主风险在合同签订之初就可以得到很好地固定。而得以使业主风险固定的保证就来自于总承包人在施工图设计过程中的技术经济综合控制的能力。大量的工程实例表明,采用EPC模式,业主的工程总价和工期风险都能得到相对很好地实现,充分证明了EPC模式带来的双赢效果。

  ③、发挥设计团队高度的资源整合和协调能力

  在EPC模式下业主除了提出其要求和进行质量、进度、安全、费用监管外,工程的实施均由工程总承包人负责,包括勘察、设计、采购、施工和调试等具体工作。因而原则上需要有一个对所承接项目具有高屋建瓴、全盘把控能力的项目总协调团队,而从客观上来说具有这样能力的团队就是掌握了雄厚的工程设计资源(包括相应等级的设计资质、专业配备、技术人员层次设置、业绩以及健全的内部规章)的设计机构。

  ④、获得相对的高回报

  所谓高回报是针对以项目施工图预算为参考标底的施工总承包模式而言的。EPC模式的一个重要特点就是把项目从初步设计到施工图设计的细化工作留给了总承包商,从而一方面把项目的初步设计概算总价与施工图预算总价的差值作为利润让渡给了总承包商,而另一方面也把详细工程设计及其设计风险转移给了总承包商。作为一个有能力的总承包商,他的设计团队必须在遵循初步设计原则的基础上,高度发挥他的设计才能,精打细算、精益求精,并在采购、施工、调试的有机协作下取得他的合理收益。

  ⑤、配合提供适宜的运营管理能力

  有必要特别指出的是:结合PPP模式需要,在项目建成后,总承包商还要继续承担项目在特许经营期内的运营管理。这应该说是对总承包商(或称社会资本)的一个崭新的考验。虽然在这之前,市场已经有了委托运营管理的需求并在一些有实力的企业中建立并培育了一批生产运营管理队伍,但是当时的状况是即使是同一家总承包商承担同一个项目的工程总承包和项目运营管理,但其EPC和运营事项都是由两个独立的合同体系来调整双方权益,两个合同本身并不发生因果关系。而PPP模式项目合同则不是这样,它是将EPCO全部纳入到了项目的主体合同中,EPCO中的各项工作相互依存又彼此影响,因此对总承包商(或称社会资本)而言,他不仅需要构建强有力的生产运营管理队伍,而且要把运营管理可能出现问题的解决方案前置到设计、采购、施工的各个环节来进行考虑,这就进一步加大了对总承包商(或称社会资本)设计要求的深度和广度。像综合管廊这样的项目,若设计团队提前将廊道管理和廊内管线生产运营管理可能涉及到的监视监控、管理制度、劳动定员、检修与应急处置考虑齐全并在项目建造期同时完成,则将极大地有利于提升漫长的特许经营期的运营管理绩效。

  4、设计风险交与社会资本的困局化解途径

  根据课题组的调研结果,到目前为止国内综合管廊工程项目还没有一个成功采用EPCO模式的案例,这从客观上反映了EPCO模式在城市综合管廊工程方面的应用还是有很多掣肘因素的。经分析,可从以下几个方面化解困局。

  ①、核心技术机构要勇于担当

  这里所说的核心技术机构可以理解为当前主导城市地下综合管廊设计市场的各主要大型市政工程设计院。

  市政工程包括城市道路、桥涵;堤岸、河渠;隧道、地铁、高架、轻轨;城市给、排水及管网;城市广场、景观工程、路灯照明、电力管线的市政部分;污水处理、垃圾处理设施、园林绿化工程的市政部分;热力、燃气、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套设施等,从以上工程的特征和建设成品长期由政府管理的情况来看,市政工程设计机构一直难有为项目提供装置装备采购和生产运营调试的机会,因此也就无法激发设计机构创立并提升包括采购、工艺调试在内的EPC总装式服务机制,所以市政工程设计院在我国高速发展的很长一段时期内,鲜有工程总承包建树。在当下突然出现综合管廊工程总承包市场井喷式需求时,由于体制机制的制约,市政工程设计单位,包括大型甲级市政工程设计院在工程总承包方面都少有靓丽表现。他们承接的综合管廊项目大多还是传统的单一设计(即初步设计或施工图设计),既失去了难得的利用总承包盈利的机会,也无法发挥出以设计为龙头带动综合管廊采购、施工、调试一体化管理的综合效益。

  基于市政工程设计单位既是综合管廊工程的行业龙头又相对缺乏工程总承包实战能力这样的窘状,建议市政工程类设计院深度整合内部资源,积极创建、培育具备EPC综合实力的体制机制,转换经营理念,率先扛起综合管廊EPCO大旗,为我国应用PPP模式建设城市地下综合管廊发挥应有作用。

  ②、激发非主营建筑类设计企业的潜在能量

  目前由住房和城乡建设部授予工程设计综合甲级资质的企业共59家。按照国家设计资质管理规定,持工程设计综合甲级资质的企业可承接我国工程设计全部21个行业的所有工程设计业务,并可承担其取得的施工总承包一级资质证书(施工专业承包)许可范围内的工程总承包业务。这些工程设计综合甲级资质企业按大类分布,市政类只有3家,而石化、电力、港航、铁路、冶金等五大行业占比达80%,所以说,真正具有综合管廊工程设计和总承包能力的企业更多的是非主营建筑类设计企业且他们不受资质限制。

  除以上综合甲级设计单位外,还有大量的实力雄厚的行业甲级、专项甲级设计单位具有类似综合管廊工程的设计和总承包业绩,如煤炭、有色、水利、核工业等工程设计单位,虽然他们中的大多数没有市政类工程设计高等级资质,但他们确确实实具备城市地下综合管廊EPCO竞争能力,应该作为突破综合管廊工程总承包瓶颈的潜在力量得到充分重视。

  如果我们希望在未来5到10年间培育出一个综合管廊行业,那么我们从现在起就应打破过去的行业壁垒,创造、提供一个适宜的综合管廊工程总承包市场环境,让有能力的总承包企业有机会参与到综合管廊建设的大潮中,开创综合管廊工程EPCO领域新局面。

  ③、政府实施机构管理理念需要革新

  首先要建立打破行业垄断的概念。

  城市地下综合管廊对于市政类工程而言已不单单只是个设施,它里面放置了起码三种管线,多的达到近十个种类,而且有运营维护管理的需求,因此无论是工程的广度还是要求提供服务的层级都较普通的市政工程有很大不同,部分工作已大大超出了市政工程设计单位和施工单位的能力以外,所以固守行业资质要求已不能满足客观需要,形势的发展迫使我们必须接纳行业外的有实力的社会资本介入综合管廊项目竞争。再者,根据国家总体部署,城市地下综合管廊工程将在十三五规划期间以2000km/年的速度推进建设,工程量不可谓不大。如此庞大的市场如果仅仅局限在行业内部消化,那么必然会影响总体推进计划的实现以及受市场保护导致的低能、低效,妨碍技术进步。因此必须形成打破行业垄断的高度一致的舆论氛围。

  打破行业垄断的具体表现形态就是在政府采购环节适当设定资格预审门槛,摒弃不合理的限制性要求,如工程设计综合甲级资质、市政工程壹级施工总承包资质等。

  其次是正确把握项目前期政府方风控尺度。

  对项目设计的有效监管是最重要的前期风险管控环节之一。就PPP产出概念而言,我们的政府方可能会过分关注如何实现产出而非产出本身,或者说是误把目标当成了产出来控制,把项目的产出说明书搞成了目标说明书。在这种情况下,政府实施机构不仅对项目产出做了定义和要求,还担心可研、环评等审批环节的不确定性,将设计环节纳入自己主导的工作范围,认为政府方对某项工作的控制力越强其承受的风险就越低,所以出现了很多的在完成施工图设计后才将项目主导权交予社会资本的PPP项目。殊不知,这样的做法实际上是将设计风险留存了下来,政府部门不仅在设计风险发生后需承担潜在缺陷风险、绩效风险、技术落后风险、升级改造风险等带来的损失,而且还失去了利用社会资本的技术和经验优势的机会,扼杀了社会资本产出交付方式的灵活性。

  在综合管廊PPP项目实操中,采用完成施工图设计后再进行政府采购的现象非常普遍,这应该理解为政府公共部门不当的风控意识导致的一个结果,这种意识不进行转变,综合管廊工程就无法实施EPCO模式。

(责编:李梦)





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